Advies 432: Gunnen op laagste prijs bij inhuur diverse functies niet afdoende gemotiveerd.

(13 februari 2018)
Publicatiedatum: 
vrijdag, 30 maart 2018

Europese openbare procedure voor een raamovereenkomst met één ondernemer per perceel voor diensten van inhuur van personeel voor diverse functies op afroep ten behoeve van de afdeling Stadsbeheer van beklaagde. De opdracht is verdeeld in drie percelen. Een inschrijver mag op meerdere percelen inschrijven en meerdere percelen kunnen aan dezelfde inschrijver gegund worden. De klacht luidt als volgt: Beklaagde handelt in strijd met artikel 2.114 Aw 2012 door niet het gunningscriterium beste prijs-kwaliteitverhouding te hanteren en door de keuze voor het gunningscriterium laagste prijs niet deugdelijk te motiveren. Door de gekozen opzet van de aanbestedingsprocedure handelt beklaagde ook in strijd met artikel 1.4, lid 2, Aw 2012.

Beklaagde heeft de keuze voor het gunningscriterium van de laagste prijs summier gemotiveerd in paragraaf 5.81. (“Gunningscriterium”) van het Beschrijvend Document. In het antwoord op vraag 4 van de Nota van inlichtingen van 13 juni 2017 heeft beklaagde deze motivering nog kort toegelicht.

Beklaagde voert aan dat alle voor de dienstverlening van belang zijnde eisen zijn vervat in het Programma van Eisen. Indien een inschrijver daaraan voldoet is de kwaliteit naar de mening van beklaagde voldoende vastgesteld en geborgd. Meer onderscheidend vermogen acht beklaagde niet nodig om de doelstelling van de aanbesteding te realiseren.

In het Programma van Eisen zijn eisen opgenomen betreffende de dienstverlening door de opdrachtnemer, terwijl in de functiebeschrijvingen de eisen zijn opgenomen voor het in te huren personeel. Uit antwoorden op vragen in de Nota van inlichtingen blijkt dat de uitzendkrachten hun werkzaamheden onder leiding en toezicht van beklaagde zullen verrichten en dat de inwerktijd ook tot de werktijd behoort.

Klager is van mening dat beklaagde bij Perceel 1, gezien het voorwerp van de opdracht: inhuur van laaggeschoold personeel bestaande uit chauffeurs, beladers en reinigingsmedewerkers, diverse kwaliteitsaspecten had kunnen meewegen en dat beklaagde dit ten onrechte achterwege heeft gelaten. Volgens klager gaat het om zwaar en ondankbaar werk en een bijzondere categorie uitzendkrachten waarvoor geldt dat zowel de werving en selectie van geschikte kandidaten als de inzet en begeleiding van kandidaten speciale kennis en aandacht vereisen. Klager benadrukt in dat kader dat het minder kansrijke groepen in de samenleving betreft.

Doordat beklaagde door middel van deze aanbesteding over een flexibele schil aan uitzendkrachten beoogt te beschikken, zodat op piekmomenten en bij (onverwachte) uitval extra capaciteit kan worden ingezet, zullen de uitzendkrachten niet verzekerd zijn van een vast aantal uren werk per week of per maand bij beklaagde. Om ervoor te zorgen dat deze uitzendkrachten toch genoeg uren kunnen werken om in hun levensonderhoud te kunnen voorzien en de kwaliteit en continuïteit van de dienstverlening te waarborgen, meent klager dat de duurzame inzet van uitzendkrachten bij de gunning een rol zou moeten spelen. Ook dit is een aspect van duurzaamheid waar artikel 2.114 Aw 2012 volgens klager op ziet. Daarbij denkt klager aan aspecten zoals opleiding en begeleiding van het personeel en het vergroten van de inzetbaarheid door middel van instroom-, doorstroom- en uitstroombeleid. Volgens klager zouden het begeleiden, binden en ontwikkelen van het in te zetten personeel een rol moeten spelen bij dit soort aanbestedingen.

In dat kader acht klager van belang hoe wordt omgegaan met zaken als ziekte, het herhaaldelijk te laat komen, het afleveren van kwalitatief goed werk, integriteitscontroles, vaccinatieprogramma’s (i.v.m. mogelijkheid geprikt te worden door een naald bij inzamelen huisvuil), het leren aannemen van een juiste houding op straat (bijvoorbeeld geen geld aannemen), omgaan met agressie op straat en gezondheidsaspecten (veilig tillen).

Klager stelt zich op het standpunt dat beklaagde op deze wijze zeer goedkope dienstverlening van lage kwaliteit inkoopt, hetgeen in strijd is met art. 1.4, lid 2, Aw 2012. Met de toepassing van het gunningscriterium beste prijs-kwaliteitverhouding zou volgens klager namelijk veel meer maatschappelijke waarde voor de publieke middelen kunnen worden geleverd. In dat kader wijst klager ook op het risico van voortijdige uitstroom, in welk geval beklaagde een aanvraag voor een bijstandsuitkering van het desbetreffende personeel tegemoet kan zien.

Naar het oordeel van de Commissie betreffen de door klager aangevoerde aspecten geen kwalitatieve aspecten die in het kader van de onderhavige aanbestedingsprocedure een rol zouden kunnen spelen, aangezien de uitzendkrachten onder leiding en toezicht van beklaagde zullen staan en deze aspecten dus niet tot het takenpakket van de opdrachtnemer zullen behoren.

Klager heeft ook aangegeven dat het in de onderhavige aanbestedingsprocedure mogelijk zou zijn om de duurzame inzetbaarheid van het uitzendpersoneel als kwaliteitsaspect mee te wegen ten behoeve van een meer duurzaam resultaat. Uit de motivering voor de keuze voor het gunningscriterium van de laagste prijs blijkt echter niet dat beklaagde rekening heeft gehouden met alle omstandigheden van het geval en ook niet waarom het meewegen van het kwalitatieve aspect van de duurzame inzetbaarheid van het uitzendpersoneel ondoelmatig zou zijn. Beklaagde heeft slechts aangegeven dat alle voor de dienstverlening van belang zijnde eisen zijn vervat in het Programma van Eisen. In eisen betreffende de duurzame inzetbaarheid van het uitzendpersoneel voorziet het Programma van Eisen echter niet. Evenmin heeft beklaagde aangegeven dat het meewegen van dit kwalitatieve aspect niet mogelijk is binnen het budget dat zij voor deze opdracht beschikbaar heeft.

In dat licht heeft beklaagde de keuze voor het gunningscriterium van de laagste prijs op grond van artikel 2.114, lid 4, Aw 2012 naar het oordeel van de Commissie onvoldoende gemotiveerd en is de klacht in zoverre gegrond.

Voor zover wordt geklaagd dat beklaagde met deze aanbestedingsprocedure niet zoveel mogelijk maatschappelijke waarde voor de publieke middelen in de zin van artikel 1.4, lid 2, Aw 2012 realiseert, slaagt de klacht naar het oordeel van de Commissie eveneens. Nu klager de klacht naar het oordeel van de Commissie voldoende heeft onderbouwd heeft beklaagde onvoldoende gemotiveerd betwist dat zij niet aan haar zorgplicht van artikel 1.4, lid 2, Aw 2012 heeft voldaan. Daarmee kan niet worden aangenomen dat beklaagde met deze aanbestedingsprocedure zoveel mogelijk maatschappelijke waarde voor de publieke middelen realiseert in die zin dat de best mogelijke prijs-kwaliteitverhouding wordt gerealiseerd voor het beschikbare budget. Daarmee is overigens niet gezegd dat het gunningscriterium van de beste prijs-kwaliteitverhouding zou moeten worden gehanteerd. In bepaalde gevallen zal immers verwacht mogen worden dat een aanbestedingsprocedure met het gunningscriterium van de laagste prijs juist in de meeste maatschappelijke waarde voor de publieke middelen resulteert.

Daarmee is de klacht naar het oordeel van de Commissie gegrond.